Bruxelles veut clarifier les responsabilités des autorités face aux catastrophes climatiques

La nouvelle proposition de la Commission européenne cherchera à préciser qui, des autorités nationales ou locales, est chargé de gérer les feux de forêt et les inondations.

Par ZIA WEISE

^{Illustration par Natália Delgado/POLITICO}

Les efforts déployés par l’Union européenne pour se prémunir contre la multiplication des catastrophes climatiques se heurtent à un obstacle majeur : personne n’est aux commandes.

Qu’il s’agisse des ministres belges se renvoyant la balle après un gigantesque feu de forêt ou des autorités espagnoles se rejetant mutuellement la responsabilité d’inondations meurtrières, les catastrophes récentes ont mis en évidence un vide en matière de responsabilité au sein de l’Union européenne.

La difficulté d’identifier à qui incombe la responsabilité de protéger les personnes, les espaces naturels et les biens contre l’aggravation des effets du changement climatique risque de déclencher de vives querelles politiques. Mais la Commission européenne craint aussi qu’elle menace de compromettre les efforts de prévention.

C’est pourquoi Bruxelles s’apprête à présenter une proposition de législation qui obligera les pays à attribuer les responsabilités. Une idée qui pourrait susciter de vives inquiétudes chez les gouvernements nationaux.

“Le mois prochain, nous présenterons un nouveau cadre pour la résilience au changement climatique”, avait fait savoir la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, lors de son discours sur l’état de l’Union le 16 septembre. “Et nous évaluerons les risques, ainsi que le niveau auquel ils doivent être gérés.”

Des responsables de la Commission ont indiqué que clarifier quelle institution a la responsabilité de prévenir, gérer et anticiper certaines conséquences du changement climatique constitue un élément clé du futur cadre, dont la publication est prévue le 28 octobre.

“Nous devons être beaucoup plus clairs — et nous apprenons cela, dans certains cas, à nos dépens — sur à qui revient la responsabilité de prendre telle mesure”, avait plaidé le commissaire européen au Climat, Wopke Hoekstra, lors d’un entretien à POLITICO en août. “Est-ce au niveau local, régional, national ou européen ?”

La manière dont Bruxelles pourrait garantir que les responsables rendent des comptes en cas de catastrophes climatiques reste incertaine, leur gestion étant une compétence nationale. Un responsable, qui a souhaité garder l’anonymat afin de pouvoir évoquer les travaux politiques en cours, a indiqué que la Commission pourrait imposer aux Etats membres l’obligation de répartir les responsabilités au sein de leurs strates.

L’exécutif européen insiste sur le fait qu’il n’a pas l’intention de micromanager la réponse aux catastrophes : “La dernière chose” que la Commission souhaite faire, a souligné Wopke Hoekstra, c’est “essayer de diriger tout ce processus depuis une tour d’ivoire […] cela ne sert à rien d’essayer d’expliquer aux Néerlandais comment ils doivent construire leurs digues”.

“Ceci étant dit, a-t-il ajouté, nous devons veiller à ce que tout soit parfaitement clair […] Qui est responsable de quoi ? Qui est chargé de la lutte contre les incendies ? Qui est responsable du financement ? Qui est chargé de la plantation d’arbres dans les villes ? Qui est responsable des mesures de santé destinées aux personnes âgées ? Et ainsi de suite.”

Pourquoi c’est important

Attribuer la responsabilité des risques peut sembler n’être qu’un détail technique. Mais lorsque ce n’est pas fait, la gestion et la prévention des catastrophes climatiques peuvent devenir confuses.

Le feu de forêt qui a causé des dégâts d’une ampleur inédite le mois dernier dans la réserve naturelle des Hautes Fagnes, en Belgique, en est un bon exemple. D’après les enquêtes menées par les médias locaux, l’incendie aurait été provoqué par des étincelles provenant de machines agricoles qui fauchait des terres complètement desséchées — et personne n’était chargé de prévenir les risques d’incendie.

Le gouvernement fédéral belge est chargé de coordonner la préparation du pays aux effets du changement climatique, mais la gestion des terres est une compétence régionale, et différentes autorités peuvent prononcer des interdictions de fauchage. Une province située près des Hautes Fagnes a imposé une telle interdiction, mais aucune autre ne l’a fait. Et un organisme régional du gouvernement wallon a chargé un prestataire de procéder au fauchage dans la réserve naturelle au plus fort de la sécheresse.

Les responsables politiques d’opposition se sont appuyés sur l’incendie des Hautes Fagnes pour réclamer de centraliser cette compétence en créant une cellule interfédérale chargée du climat. Lors d’un événement organisé en septembre, le directeur général de la DG Clima de la Commission, Kurt Vandenberghe, a estimé que la gestion de l’incendie en Belgique illustrait pourquoi l’exécutif européen cherche à clarifier les responsabilités des risques : “Cela montre clairement qu’il reste beaucoup à faire.”

Si personne ne se charge de la prévention, les gouvernements ne peuvent que réagir face à l’aggravation des catastrophes, préviennent les experts.

“Si personne ne sait qui est censé agir face aux feux de forêt, alors ça devient le bordel”, a pointé Suraje Dessai, professeur à l’université de Leeds, spécialiste de l’adaptation au changement climatique, et vice-président de l’organe consultatif scientifique de l’UE sur le changement climatique. “Rien n’est fait, ou alors on se contente de réagir à une multitude de catastrophes […] On pourrait dire que c’est ce qui se passe actuellement.”

Il n’y a pas que la Belgique et son système de gouvernance à plusieurs niveaux. En Espagne, une guerre chacun a cherché à rejeter la responsabilité sur l’autre à la suite des inondations meurtrières qui ont frappé Valence en 2024 : les autorités nationales avaient émis des alertes, mais c’était à la région qu’il incombait de gérer la situation d’urgence et de diffuser les alertes inondation à la population, qui sont souvent arrivées trop tard.

De même, lorsque des inondations ont ravagé la vallée de l’Ahr en Allemagne en 2021, les responsables locaux et régionaux se sont mutuellement rejeté la responsabilité.

“A l’heure actuelle, personne n’est chargé des risques climatiques au niveau de l’UE ; la plupart des gouvernements nationaux n’assument pas la responsabilité de ces risques, qui est en grande partie transférée aux villes et aux régions, lesquelles ne disposent pas des ressources nécessaires pour faire face à ces risques”, a observé Manon Dufour, directrice du think tank E3G à Bruxelles.

“Définir clairement à qui incombe la responsabilité des risques et qui doit rendre des comptes est une étape modeste, mais importante pour permettre la gestion des effets du changement climatique, a-t-elle ajouté, car sinon, on en arrive à une situation où chacun se renvoie la balle.”

Les experts estiment également que la Commission devrait veiller à ce que la responsabilité des risques ne se limite pas aux conséquences les plus visibles du réchauffement climatique, comme les feux de forêt et les inondations.

Les risques climatiques qui se répercutent en cascade sur les systèmes financiers, les chaînes d’approvisionnement ou le réseau électrique — à l’image des conséquences économiques de la canicule de cet été — constituent “le domaine où les lacunes sont les plus évidentes et les plus préoccupantes”, a identifié Theo Cox, stratégiste senior à la Strategic Climate Risks Initiative, coauteur d’une récente proposition sur la gouvernance des risques climatiques adressée à la Commission.

Un sujet épineux

Si les experts estiment que clarifier la responsabilité des risques relève du bon sens face à l’aggravation des effets du changement climatique, ils reconnaissent toutefois que la décision de la Commission pourrait susciter la polémique.

Pour commencer, la répartition de la responsabilité des risques obligera les gouvernements à renforcer la transparence et clarifier qui doit rendre des comptes devant les citoyens, afin qu’ils sachent à qui incombe la tâche de les protéger.

“La responsabilité des risques est, en fin de compte, […] un contrat social”, a expliqué Suraje Dessai. Aux Pays-Bas, par exemple, “il existe un contrat social très solide garantissant aux citoyens de ne pas avoir les pieds dans l’eau”, puisque l’Etat assume la responsabilité de la protection contre les inondations grâce à un vaste programme de construction de digues.

Cela pourrait ouvrir la voie à une responsabilité juridique en cas de catastrophes climatiques — une mesure que réclament les survivants des inondations et des incendies passés. Dans le cas des inondations de Valence, une tentative visant à tenir le président de la région pour responsable de négligence a échoué, en partie parce que la législation en vigueur ne lui attribuait aucune obligation spécifique.

“Il existe un frein évident et manifeste à la prise en charge des risques”, a reconnu Theo Cox.

C’est pourquoi il a fait valoir que Bruxelles ne pouvait pas se contenter de demander aux gouvernements d’attribuer les risques. Le nouveau cadre devrait également comporter un mécanisme de mise en œuvre, a-t-il ajouté, sous peine de se transformer en un “exercice de reporting” sans aucune efficacité.

“Nous vivons dans un monde pour lequel les systèmes sur lesquels nous nous sommes fondamentalement appuyés n’ont pas été conçus”, a énoncé Theo Cox, évoquant les événements sans précédent de cet été. “Il est donc urgent que nous nous adaptions, non seulement au sens traditionnel du terme, mais aussi dans la manière dont nous concevons nos stratégies, notre gouvernance et notre art de gouverner, compte tenu de la réalité dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui.”

Cet article a d’abord été publié par POLITICO en anglais, puis a été édité en français par Jean-Christophe Catalon.